Un agent public peut-il travailler pendant ses congés annuels ?

Vue d'ensemble

Ce qu'il faut retenir sur l'exercice d'activités accessoires pendant les congés annuels d'un agent public : activités libres, activités soumises à autorisation, motifs de refus et limites.

Cette synthèse reprend l'essentiel de la fiche. Le détail des activités libres et des activités soumises à autorisation est développé dans les sections suivantes.

Principe du cumul d'activités pendant les congés

Pendant ses congés annuels, l'agent public peut exercer certaines activités accessoires, dans un cadre strictement délimité.

Oui, si vous êtes agent public, vous pouvez exercer certaines activités accessoires à votre emploi principal dans la fonction publique pendant vos congés annuels.

• Activités libres : aucune démarche auprès de l'administration employeur.
• Activités soumises à autorisation : demande préalable et accord de l'administration.
• Compatibilité : l'activité doit être compatible avec les fonctions de l'agent.
• Neutralité pour le service : l'activité ne doit pas avoir d'effet sur le fonctionnement du service public.

L'exercice de ces activités s'analyse comme un cumul d'activités, encadré par les règles applicables à la fonction publique et par les obligations déontologiques de l'agent. Le fait que l'activité soit exercée pendant les congés annuels ne dispense donc pas du respect de ces règles : la période de congés n'est pas un temps où l'agent serait affranchi de ses obligations statutaires. C'est la nature de l'activité, et non la période pendant laquelle elle est exercée, qui détermine le régime applicable — libre ou soumis à autorisation.

Les activités librement exercées

Certaines activités peuvent être exercées librement, sans aucune démarche auprès de l'administration employeur. Le législateur les regarde comme compatibles par nature avec l'exercice de fonctions publiques.

Ces activités se caractérisent par leur objet — bénévolat, création, participation ponctuelle à une mission publique ou activité saisonnière — et non par une relation d'emploi destinée à durer. C'est ce qui justifie qu'aucune autorisation préalable ne soit exigée.

• Activités bénévoles.
• Activités artistiques ou de création.
• Fonctions d'agent recenseur.
• Contrat vendanges.
• Fonctions de syndic bénévole.

Pour ces activités, aucune autorisation n'est requise : l'agent peut les exercer pendant ses congés annuels sans démarche préalable. Le caractère bénévole ou ponctuel de ces activités explique ce régime de liberté. Les activités bénévoles, artistiques ou de création, les fonctions d'agent recenseur, le contrat vendanges et les fonctions de syndic bénévole sont ainsi regardées comme compatibles avec l'emploi public sans qu'il soit besoin d'une autorisation, car elles n'impliquent ni relation d'emploi durable ni confusion avec les fonctions exercées.

Les activités soumises à autorisation préalable

D'autres activités ne peuvent être exercées qu'après avoir demandé et obtenu l'autorisation de l'administration employeur.

• Expertise et consultation : ces expertises ou consultations ne sont pas limitées à votre seul domaine de compétence professionnel ou à la nature des missions que vous exercez actuellement dans l'administration. Il vous est toutefois interdit de donner des consultations, de procéder à des expertises ou de plaider en justice dans les litiges impliquant une personne publique, devant une juridiction française, étrangère ou internationale, sauf si cette prestation s'exerce au profit d'une personne publique ne relevant pas du secteur concurrentiel.
• Enseignement et formation : l'enseignement ou la formation peut concerner une matière ou un domaine qui ne présente pas nécessairement un lien avec votre activité principale.
• Activité à caractère sportif ou culturel, y compris encadrement et animation dans les domaines sportif, culturel ou de l'éducation populaire (entraîneur sportif, professeur de danse, guide touristique, guide de randonnée, animateur de centres aérés ou de colonies de vacances, etc.).
• Activité agricole dans une exploitation constituée ou non sous forme de société. Si l'exploitation est constituée sous forme de société, vous ne devez pas exercer les fonctions de gérant, de directeur général ou de membre du conseil d'administration. Il y a une exception s'il s'agit de la gestion de votre patrimoine personnel et familial.
• Activité de conjoint collaborateur au sein d'une entreprise artisanale, commerciale ou libérale : le conjoint du chef d'une entreprise est considéré comme conjoint collaborateur s'il exerce une activité professionnelle régulière dans l'entreprise sans percevoir de rémunération et sans avoir la qualité d'associé.
• Aide à domicile à un ascendant, un descendant, à votre époux, partenaire de Pacs ou concubin, vous permettant de percevoir, éventuellement en échange de l'aide que vous apportez, les allocations correspondantes (Apa, PCH).
• Travaux de faible importance réalisés chez des particuliers : tâches ménagères et familiales et petits travaux de jardinage, y compris les travaux de débroussaillage sur de faibles surfaces.
• Activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique ou d'une personne privée à but non lucratif (association, fondation, association contribuant au service public). En cas d'activité assurée auprès d'une personne publique, il ne peut s'agir de pourvoir un emploi vacant, y compris un emploi à temps non complet ou incomplet, quelle que soit la durée de travail.
• Mission d'intérêt public de coopération internationale ou auprès d'organismes d'intérêt général à caractère international ou d'un État étranger.
• Services à la personne : garde d'enfants, assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité, tâches ménagères ou familiales à des personnes à domicile.
• Vente de biens produits personnellement.

Pour chacune de ces activités, l'autorisation de l'administration employeur doit être demandée puis obtenue avant l'exercice de l'activité. Le silence ou le refus de l'administration fait obstacle à l'exercice du cumul. Ces activités sont plus nombreuses que les activités libres, car elles peuvent recouvrir une activité économique, une relation de travail ou une mission rémunérée. La demande d'autorisation permet à l'administration de vérifier que l'activité envisagée n'entre pas en conflit avec l'emploi principal, qu'elle reste compatible avec les fonctions exercées et qu'elle ne porte pas atteinte au fonctionnement du service public. Certaines activités appellent en outre des interdictions spécifiques, comme l'interdiction, pour l'expertise et la consultation, de plaider en justice ou de donner des consultations dans les litiges impliquant une personne publique.

Les motifs de refus de l'administration

L'administration employeur peut refuser la demande de cumul ou s'opposer à sa poursuite, pour des motifs limitativement énumérés. Le pouvoir de refus n'est donc pas discrétionnaire.

Votre activité doit être compatible avec vos fonctions et sans effet sur le fonctionnement du service public. L'administration employeur peut refuser votre demande de cumul d'activités ou s'opposer à ce que vous continuiez à l'exercer, mais uniquement dans le cadre des motifs prévus.

• L'intérêt du service le justifie.
• Les informations fournies lors de votre demande sont inexactes.
• Le cumul d'activités est incompatible avec vos fonctions, compte tenu de vos obligations déontologiques.

Le refus ou l'opposition de l'administration repose donc sur trois motifs possibles : l'intérêt du service, l'inexactitude des informations fournies ou l'incompatibilité du cumul avec les fonctions exercées au regard des obligations déontologiques. Ces motifs sont limitativement énumérés : l'administration ne peut pas refuser une demande d'activité accessoire pour un autre motif. Lorsque la demande a été accordée, l'administration peut néanmoins s'opposer à ce que l'agent continue d'exercer l'activité si l'un de ces trois motifs se réalise en cours d'exercice.

Heures travaillées et rémunération

La qualification d'activité accessoire ne dépend ni du volume horaire ni du montant de la rémunération. Le critère est qualitatif et non quantitatif.

Il n'existe donc pas de seuil horaire ou financier au-delà duquel l'activité cesserait d'être accessoire. La qualification dépend de la nature de l'activité et de son articulation avec l'emploi principal, et non de son volume. Le critère légal est celui de l'activité « accessoire », apprécié au regard de la nature de l'activité, et non d'un plafond de temps ou de revenus. Cette caractéristique distingue le régime des activités accessoires de celui d'une activité exercée à titre principal.

La compatibilité avec les fonctions

L'exercice d'une activité accessoire est subordonné à sa compatibilité avec les fonctions de l'agent et avec le fonctionnement du service public.

Votre activité doit être compatible avec vos fonctions et sans effet sur le fonctionnement du service public. Cette exigence est le fil conducteur de tout le dispositif : elle sous-tend la distinction entre activités libres et activités soumises à autorisation, comme les motifs de refus de l'administration.

• Compatibilité avec les fonctions : l'activité ne doit pas entrer en conflit avec les missions exercées par l'agent.
• Neutralité pour le service : l'activité ne doit pas avoir d'effet sur le fonctionnement du service public.
• Obligations déontologiques : l'activité est appréciée au regard des obligations qui pèsent sur l'agent public.

C'est au regard de cette double exigence que l'administration apprécie une demande d'activité soumise à autorisation, et qu'elle peut refuser le cumul ou s'opposer à sa poursuite si l'intérêt du service le justifie, si les informations fournies sont inexactes ou si le cumul est incompatible avec les fonctions exercées compte tenu des obligations déontologiques.

Récapitulatif des activités

Le tableau suivant distingue les activités libres des activités soumises à autorisation. Il permet de repérer rapidement si une démarche auprès de l'administration est nécessaire.

Dans tous les cas, l'activité doit être compatible avec les fonctions de l'agent et sans effet sur le fonctionnement du service public. L'administration peut refuser le cumul ou s'opposer à sa poursuite pour les motifs énumérés.