La procédure en référé existe-t-elle devant le tribunal

Oui. Le référé existe devant le tribunal administratif. Il s'agit d'une procédure accélérée qui aboutit à une décision rapide, mais provisoire. Elle permet de demander au juge administratif de prendre, en urgence, des mesures pour préserver des droits ou des biens, sans attendre le jugement définitif d'un litige avec l'administration.

Le référé ne tranche pas le fond du dossier. Il ne remplace pas le procès principal, qui doit être engagé ou être sur le point de l'être. Il joue le rôle d'une mesure d'attente : il protège une situation le temps que le juge statue définitivement.

Cette distinction est essentielle. Beaucoup de justiciables croient qu'un référé suffit à régler leur problème. En réalité, le référé peut suspendre une décision, ordonner une mesure, accorder une provision ou désigner un expert, mais il ne dit pas définitivement qui a raison. Cet article présente les différents types de référés, leurs conditions, la procédure, les délais et les erreurs à éviter.

La réponse en bref

Le référé administratif est ouvert devant le tribunal administratif. Il existe plusieurs types de référés, qui répondent à des situations différentes :

le référé-suspension, pour suspendre l'exécution d'une décision administrative en attendant le jugement ;
le référé-liberté, pour faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ;
le référé-conservatoire, ou référé « mesures utiles », pour préserver des droits avant qu'une décision soit prise ;
le référé-constat, pour faire constater des faits par un expert ;
le référé-instruction, ou référé-expertise, pour obtenir une mesure d'instruction ;
le référé-provision, pour obtenir le versement d'une avance sur une somme due.

Les trois premiers supposent une urgence. Les trois derniers n'en supposent pas. Tous peuvent être introduits par voie électronique via Télérecours citoyens, ou déposés au greffe, ou envoyés par courrier avec la mention « référé » sur l'enveloppe.

De quoi parle-t-on exactement ?

Le référé est une procédure de jugement rapide, distincte de la procédure au fond. Il est régi par le Code de justice administrative, notamment les articles L. 511-1 à L. 511-2, L. 521-1 à L. 521-4, R. 522-1 à R. 522-14 et R. 523-1 à R. 523-3.

Le juge des référés est un magistrat du tribunal administratif spécialement désigné. Il statue seul, sans formation collégiale, ce qui accélère la procédure. Il peut prendre des mesures provisoires, mais il ne peut pas se prononcer sur le fond.

Le référé administratif s'inspire du référé civil, mais il a ses propres règles. Il est ouvert à toute personne qui a intérêt à agir, qu'il s'agisse d'un particulier, d'une entreprise, d'une association ou d'une collectivité.

La procédure est contradictoire : l'administration est appelée à présenter ses observations, sauf en cas d'urgence absolue où le juge peut statuer sans débat préalable, notamment pour le référé-liberté.

Qui est concerné ?

Toute personne qui a un litige avec l'administration peut utiliser le référé, à condition de remplir les conditions propres à chaque type. Il peut s'agir d'un particulier contestant un permis de construire, d'un salarié contestant une décision administrative, d'une association contestant une autorisation environnementale, d'une entreprise contestant une sanction, d'un étranger contestant une obligation de quitter le territoire.

Le référé est également ouvert aux personnes qui ne sont pas encore en litige, dans le cas du référé-conservatoire : il permet de préserver des droits avant qu'une décision soit prise.

Les personnes morales de droit public peuvent également utiliser le référé, par exemple une commune contestant une décision préfectorale.

Pour aller plus loin

Les trois référés d'urgence

Le référé-suspension permet de demander au juge de suspendre l'exécution d'une décision administrative dans l'attente du jugement au fond. Il suppose deux conditions : une urgence, et un doute sérieux quant à la légalité de la décision. L'urgence est appréciée concrètement : la décision doit produire des effets immédiats et difficilement réversibles. Le doute sérieux porte sur les moyens invoqués, qui doivent être suffisamment crédibles pour justifier la suspension.

Le référé-liberté permet de demander au juge de prendre toutes mesures nécessaires pour faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Il suppose une urgence caractérisée et une atteinte grave. Le juge statue dans un délai de quarante-huit heures. C'est le référé le plus rapide, mais aussi le plus exigeant : la violation doit être manifeste.

Le référé-conservatoire, ou référé « mesures utiles », permet de demander au juge, même en l'absence de décision administrative, de prendre toute mesure utile pour préserver des droits. Il suppose une urgence et une utilité de la mesure. Il ne doit pas faire obstacle à l'exécution d'une décision déjà prise.

Ces trois référés partagent une logique : intervenir vite, avant que la situation ne se dégrade. Ils ne préjugent pas du fond.

Les trois référés sans urgence

Le référé-constat permet de demander au juge de faire constater par un expert des faits susceptibles de donner lieu à un litige ou de se dégrader rapidement. Il ne suppose pas d'urgence. Il est utile pour figer une situation avant qu'elle ne change.

Le référé-instruction, ou référé-expertise, permet de demander une mesure d'instruction plus poussée qu'une simple constatation. Il peut s'agir d'une expertise technique, d'une enquête ou d'une audition. Il ne suppose pas d'urgence, mais il doit être utile à la solution du litige.

Le référé-provision permet de demander au juge de verser une avance sur une somme due par une administration. Il suppose que l'obligation soit non sérieusement contestable. Il est utile pour les prestations sociales, les sommes dues par les impôts, les marchés publics. La provision n'est accordée que si le droit à la somme est bien établi.

Ces trois référés sont moins connus que les précédents, mais ils sont efficaces dans des situations où l'urgence n'est pas le problème principal.

Le cadre juridique

Le Code de justice administrative fixe les règles. L'article L. 511-1 dispose que le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les conditions prévues par la loi.

L'article L. 521-1 définit le référé-suspension. L'article L. 521-2 définit le référé-liberté et fixe le délai de quarante-huit heures. L'article L. 521-3 définit le référé-conservatoire. Les articles L. 521-4 et suivants précisent les pouvoirs du juge.

Les articles R. 522-1 à R. 522-14 fixent la procédure : saisine, instruction, audience, décision. Les articles R. 523-1 à R. 523-3 fixent les voies de recours.

La procédure est écrite, mais le juge peut organiser une audience. Il peut entendre les parties, demander des pièces, ordonner une visite des lieux.

La démarche, étape par étape

La première étape consiste à identifier le type de référé adapté à la situation. Si une décision administrative vient d'être prise et qu'elle cause un préjudice immédiat, le référé-suspension est approprié. Si une liberté fondamentale est atteinte, le référé-liberté est approprié. Si une somme est due, le référé-provision est approprié.

La deuxième étape consiste à préparer la requête. Elle doit contenir les nom et adresse du requérant, l'exposé des faits, les moyens de droit, les conclusions, et les pièces justificatives. Elle doit être signée. Elle peut être déposée via Télérecours citoyens, au greffe du tribunal administratif, ou envoyée par courrier.

La troisième étape consiste à respecter les formes. Si la requête est envoyée par courrier, l'enveloppe doit porter la mention « référé ». Si elle est déposée au greffe, il faut demander un récépissé. Si elle est déposée via Télérecours, il faut sélectionner la mention « référé ».

La quatrième étape consiste à attendre la convocation. Le juge peut organiser une audience, ou statuer sur pièces. Il peut demander des compléments. Il peut rejeter la requête s'il estime qu'elle est irrecevable ou mal fondée.

La cinquième étape consiste à exécuter la décision. Si le juge ordonne une mesure, l'administration doit s'y conformer. En cas de résistance, il est possible de demander l'exécution forcée, notamment par une astreinte.

Les délais

Les délais varient selon le type de référé. Le référé-liberté est jugé dans un délai de quarante-huit heures. Le référé-suspension et le référé-conservatoire sont jugés dans les meilleurs délais, souvent en quelques jours à quelques semaines. Les référés sans urgence peuvent prendre plus de temps.

Il faut noter que le délai de recours contentieux contre la décision administrative n'est pas suspendu par le référé. Il faut donc engager le recours au fond dans les délais, sous peine de perdre la possibilité de contester la décision.

Le référé peut être introduit avant ou après le recours au fond. Il peut aussi être introduit sans recours au fond, mais le juge peut alors exiger que le requérant justifie de l'engagement d'un recours dans un délai déterminé.

Coûts et délais

La procédure en référé est gratuite : il n'y a pas de droit de timbre. En revanche, les frais d'avocat ne sont pas pris en charge, sauf si le requérant bénéficie de l'aide juridictionnelle.

L'avocat n'est pas obligatoire devant le tribunal administratif, sauf pour certaines procédures. Il est toutefois recommandé pour les affaires complexes, notamment en référé-suspension ou en référé-liberté, où la qualité de la rédaction est déterminante.

Les frais d'expertise, en référé-constat ou en référé-instruction, peuvent être à la charge du requérant, sauf si le juge en décide autrement.

Les conditions de recevabilité

Une requête en référé doit remplir plusieurs conditions pour être examinée.

Elle doit être présentée par une personne ayant intérêt à agir. Cet intérêt doit être personnel, direct et certain. Une association peut agir si ses statuts l'y autorisent et si l'affaire entre dans son objet social. Une commune peut agir pour défendre ses intérêts.

Elle doit être dirigée contre une personne morale de droit public ou un organisme chargé d'une mission de service public. Le juge administratif n'est pas compétent pour les litiges entre particuliers.

Elle doit contenir des conclusions précises. Le requérant doit indiquer ce qu'il demande : suspension, mesure, provision, expertise. Une requête qui se borne à critiquer l'administration sans formuler de demande est irrecevable.

Elle doit être accompagnée des pièces justificatives. Il peut s'agir de la décision contestée, des échanges avec l'administration, des preuves de l'urgence, des documents établissant le droit.

Elle doit être signée. Une requête non signée est irrecevable.

Enfin, elle doit respecter les règles de compétence. Le tribunal administratif compétent est celui du lieu où l'administration a pris la décision, ou celui du lieu où le requérant a son domicile, selon les règles propres à chaque matière.

L'audience et le déroulement de l'instance

La procédure est contradictoire. Le tribunal communique la requête à l'administration, qui dispose d'un délai pour répondre. Ce délai est généralement court, surtout en référé-liberté.

Le juge peut organiser une audience. Les parties sont convoquées, et elles peuvent présenter leurs observations oralement. L'audience est publique, sauf si le juge décide de la tenir en chambre du conseil pour protéger la vie privée ou l'ordre public.

Le juge peut demander des pièces complémentaires. Il peut ordonner une visite des lieux, une expertise, une audition de témoins. Il peut aussi se rendre sur place.

La décision est rendue par ordonnance. Elle est motivée et notifiée aux parties. Elle est exécutoire immédiatement, sauf si le juge en décide autrement.

Le juge des référés statue seul, mais il peut être saisi d'une demande de récusation s'il existe un doute sur son impartialité. La récusation est rare et encadrée.

L'instance en référé est distincte de l'instance au fond. Les deux peuvent se dérouler en parallèle. Le juge du fond n'est pas lié par la décision du juge des référés, mais il en tient généralement compte.

Les voies de recours contre la décision de référé

La décision du juge des référés peut faire l'objet d'un appel devant la cour administrative d'appel. Le délai d'appel est court, généralement de quinze jours à compter de la notification.

L'appel n'est pas suspensif, sauf si la cour en décide autrement. La décision continue donc de produire ses effets pendant l'appel.

Pour le référé-liberté, l'appel est possible devant le Conseil d'État, dans des délais très courts. Le Conseil d'État statue en référé, selon une procédure accélérée.

Le recours en cassation devant le Conseil d'État est également possible, mais il est exceptionnel en référé.

Il faut noter que l'appel ne permet pas de rediscuter l'ensemble du litige. Il porte sur la régularité de la décision et sur l'application des conditions du référé.

Le référé et l'exécution des décisions

Une décision de référé est exécutoire. L'administration doit s'y conformer. Si elle refuse, le requérant peut demander au juge d'ordonner l'exécution, notamment par une astreinte.

L'astreinte est une somme d'argent que l'administration doit payer pour chaque jour de retard dans l'exécution. Elle est prononcée par le juge et liquidée ultérieurement.

Le juge peut aussi prononcer une injonction, qui ordonne à l'administration de faire quelque chose. L'injonction est une mesure contraignante.

En pratique, l'exécution des décisions de référé est généralement assurée, car l'administration craint la sanction de l'astreinte et la mauvaise publicité. Mais des résistances existent, notamment dans les domaines sensibles : urbanisme, environnement, droit des étrangers.

Le requérant qui rencontre une difficulté d'exécution peut saisir le juge de l'exécution, ou demander l'aide du médiateur de la République, devenu Défenseur des droits.

Cas particuliers

Le premier cas particulier est celui du référé-liberté en matière de rétention administrative. Les étrangers placés en rétention peuvent contester la décision dans des délais très courts, devant le juge des libertés et de la détention, et non devant le juge administratif. Il faut distinguer les deux procédures.

Le deuxième cas est celui du référé-suspension en matière d'urbanisme. Le juge peut suspendre un permis de construire, mais il peut aussi ordonner la démolition en cas d'infraction. Les conditions sont strictes.

Le troisième cas est celui du référé-provision en matière de marchés publics. Une entreprise peut demander le paiement d'une somme due au titre d'un marché, si l'obligation n'est pas sérieusement contestable.

Le quatrième cas est celui du référé-constat en matière environnementale. Une association peut demander la constatation de faits, par exemple une pollution, avant que la situation ne se dégrade.

Le cinquième cas est celui du référé devant le Conseil d'État. Le Conseil d'État peut être saisi en référé dans certaines matières, notamment pour les décisions réglementaires. La procédure est plus lourde.

Le référé dans quelques domaines fréquents

En matière de fonction publique, le référé-suspension est fréquemment utilisé pour contester une sanction disciplinaire, une mutation ou un refus de promotion. L'urgence est souvent reconnue lorsque la décision produit des effets immédiats sur la carrière ou la rémunération. Le doute sérieux porte sur la régularité de la procédure ou sur la proportionnalité de la sanction.

En matière d'urbanisme, le référé-suspension permet de contester un permis de construire. L'urgence est appréciée au regard de l'avancement des travaux : plus le chantier progresse, plus la suspension devient difficile à justifier. Le juge peut aussi être saisi d'une demande de démolition.

En matière d'environnement, le référé-conservatoire permet de préserver des droits avant qu'une décision soit prise. Une association peut demander la suspension d'une autorisation environnementale, ou la réalisation d'une expertise.

En matière de droit des étrangers, le référé-liberté est utilisé pour contester une rétention, une assignation à résidence ou une obligation de quitter le territoire. Le juge statue dans un délai de quarante-huit heures, ce qui permet une protection rapide.

En matière de marchés publics, le référé-provision permet d'obtenir le paiement d'une somme due. Le référé précontractuel, qui a ses propres règles, permet de contester la passation d'un marché avant sa signature.

L'aide juridictionnelle et l'accompagnement

Les personnes dont les ressources sont insuffisantes peuvent demander l'aide juridictionnelle. Elle prend en charge tout ou partie des frais d'avocat et des frais d'expertise. La demande se fait auprès du bureau d'aide juridictionnelle du tribunal administratif compétent.

L'aide juridictionnelle est accordée sous conditions de ressources. Elle est totale ou partielle. Elle est accrue pour certaines procédures, notamment celles qui concernent les étrangers, les mineurs ou les personnes vulnérables.

Les personnes qui ne bénéficient pas de l'aide juridictionnelle peuvent se faire accompagner par une association, un point d'accès au droit, une maison de justice et du droit, ou un conciliateur. Ces structures offrent une information juridique gratuite, mais elles ne remplacent pas un avocat.

Le greffe du tribunal administratif peut également renseigner sur les formes de la requête, les délais et les pièces à fournir. Il ne donne pas de conseil juridique sur le fond.

Erreurs fréquentes

La première erreur est de croire que le référé règle définitivement le litige. Il ne le règle pas : il prend une mesure provisoire.

La deuxième erreur est de négliger l'urgence. Le référé-suspension et le référé-liberté supposent une urgence caractérisée. Une requête sans urgence est rejetée.

La troisième erreur est de mal identifier le type de référé. Chaque type a ses conditions propres. Une requête mal qualifiée peut être rejetée ou réorientée.

La quatrième erreur est d'oublier la mention « référé » sur l'enveloppe ou dans le téléservice. Cette mention est obligatoire pour que la requête soit traitée comme un référé.

La cinquième erreur est de ne pas engager le recours au fond. Le référé ne suspend pas le délai de recours contentieux.

La sixième erreur est de croire que l'avocat est obligatoire. Il ne l'est pas, sauf exceptions, mais il est recommandé.

Questions fréquentes

Le référé est-il payant ? Non, la procédure est gratuite. Les frais d'avocat restent à la charge du requérant, sauf aide juridictionnelle.

Faut-il un avocat ? Non, sauf exceptions. L'avocat est recommandé pour les affaires complexes.

Quel est le délai pour le référé-liberté ? Le juge statue dans un délai de quarante-huit heures.

Peut-on faire un référé sans avoir fait un recours au fond ? Oui, mais le juge peut exiger que le recours soit engagé dans un délai déterminé.

Le référé peut-il annuler une décision ? Non, il peut la suspendre, mais pas l'annuler. L'annulation relève du juge du fond.

Où déposer la requête ? Au greffe du tribunal administratif compétent, via Télérecours citoyens, ou par courrier avec la mention « référé ».

Peut-on demander plusieurs mesures dans la même requête ? Oui, à condition qu'elles soient liées au même litige et qu'elles relèvent du même type de référé. Le juge peut les examiner séparément.

Le juge des référés peut-il refuser d'examiner une demande ? Oui, s'il estime qu'elle est irrecevable, qu'elle ne relève pas de sa compétence ou qu'elle ne remplit pas les conditions du référé.

Combien coûte un référé ? La procédure est gratuite. Les frais d'avocat et d'expertise peuvent être à la charge du requérant, sauf aide juridictionnelle.

À retenir

Le référé existe devant le tribunal administratif.
Six types : suspension, liberté, conservatoire, constat, instruction, provision.
Les trois premiers supposent une urgence ; les trois derniers non.
Le référé-liberté est jugé en quarante-huit heures.
La procédure est gratuite, l'avocat n'est pas obligatoire.
Le référé ne tranche pas le fond : il faut engager un recours au fond.

En cas de doute, il est prudent de consulter un avocat spécialisé en droit administratif.

La procédure en référé existe-t-elle devant le tribunal administratif ?