Le référendum est une procédure de consultation directe des électeurs sur une question ou sur un texte. Il permet au corps électoral de se prononcer lui-même, par un vote, sur une décision qui relèverait habituellement des représentants ou des institutions. En France, cette possibilité est inscrite dans la Constitution et se décline en plusieurs formes, qui n'ont ni la même origine, ni les mêmes conditions, ni les mêmes effets.
Le mot « référendum » recouvre des réalités très différentes. Un référendum national décidé par le président de la République n'est pas un référendum local organisé par une collectivité territoriale. Un référendum de révision constitutionnelle n'est pas un référendum législatif. Et le référendum d'initiative partagée, introduit en 2008, n'est pas un référendum d'initiative populaire : il repose sur une initiative parlementaire soutenue par des électeurs, et non sur une pétition citoyenne.
Ce guide présente les différents types de référendum, les autorités compétentes, les domaines concernés, le déroulement du vote et les points de vigilance. Il s'appuie sur les fiches officielles de Service-Public.gouv.fr, de Vie-publique.fr et du Conseil constitutionnel. Il ne remplace pas la lecture des textes constitutionnels et législatifs applicables.
La réponse courte
En France, la Constitution prévoit plusieurs formes de référendum. L'article 11 organise le référendum législatif, qui permet l'adoption d'une loi sur certains sujets. L'article 89 organise le référendum constituant, dans le cadre d'une révision de la Constitution. L'article 72-1 autorise le référendum local, à l'initiative d'une collectivité territoriale. L'article 11 prévoit également le référendum d'initiative partagée, qui associe des parlementaires et des électeurs.
Le référendum national est convoqué par le président de la République. Le référendum local est décidé par l'assemblée délibérante de la collectivité, selon les règles applicables. Le référendum d'initiative partagée suit un processus en plusieurs étapes, avec un contrôle du Conseil constitutionnel et un recueil de soutiens auprès des électeurs.
Le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations référendaires et proclame les résultats. Le corps électoral se prononce par « oui » ou par « non » sur la question posée.
Les quatre grandes familles de référendum
La première famille est le référendum législatif de l'article 11. Il permet l'adoption d'un projet de loi ou d'une proposition de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ou encore sur l'autorisation de ratifier un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.
La deuxième famille est le référendum constituant de l'article 89. Il intervient dans le cadre d'une révision de la Constitution. Le projet ou la proposition de révision doit être voté dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat. Le recours au référendum n'est pas toujours obligatoire : pour un projet de révision, le président de la République peut choisir de soumettre le texte au Parlement réuni en Congrès, où l'adoption requiert la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Pour une proposition de révision, le référendum est en revanche obligatoire.
La troisième famille est le référendum local. L'article 72-1 de la Constitution permet aux électeurs d'une collectivité territoriale d'être consultés sur un projet de délibération ou d'acte relevant de la compétence de cette collectivité. Les modalités sont fixées par le code général des collectivités territoriales.
La quatrième famille est le référendum d'initiative partagée, également prévu par l'article 11. Il s'agit d'un référendum législatif dont l'initiative vient d'un cinquième des membres du Parlement, soutenu par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Ce mécanisme a été introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et précisé par la loi organique du 6 décembre 2013.
Qui peut convoquer un référendum national ?
Le référendum national de l'article 11 est convoqué par le président de la République. Il peut être organisé sur proposition du Gouvernement ou sur proposition conjointe de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Pour le référendum constituant de l'article 89, la procédure est différente. La révision peut être initiée par le président de la République sur proposition du Premier ministre, ou par le Parlement. Le texte doit être adopté par les deux assemblées dans les mêmes termes. Ensuite, selon le type de texte, le recours au référendum est soit possible, soit obligatoire.
Le référendum d'initiative partagée ne dépend pas d'une décision discrétionnaire du président de la République au départ. Il repose sur une proposition de loi déposée par des parlementaires, puis sur un contrôle du Conseil constitutionnel et sur un recueil de soutiens. Si les conditions sont remplies et que le Parlement n'examine pas la proposition dans le délai prévu, le président de la République la soumet au référendum.
Sur quels sujets peut porter un référendum ?
Le référendum législatif de l'article 11 porte sur des sujets limitativement énumérés : l'organisation des pouvoirs publics, les réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ou l'autorisation de ratifier un traité ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions.
Le référendum constituant porte sur une révision de la Constitution. Il peut donc toucher à l'organisation des institutions, aux droits et libertés, ou à d'autres dispositions constitutionnelles, dans le respect de la procédure de révision.
Le référendum local porte sur un projet de délibération ou d'acte relevant de la compétence de la collectivité territoriale concernée. Il ne peut pas porter sur une question qui ne relève pas de ses attributions.
Le référendum d'initiative partagée porte sur une proposition de loi qui doit respecter les conditions de l'article 11. Elle ne doit pas avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an, et elle ne doit pas porter sur le même sujet qu'une proposition de loi rejetée par référendum il y a moins de deux ans. Elle ne doit contenir aucune disposition contraire à la Constitution.
Le référendum d'initiative partagée, étape par étape
La première étape est le dépôt d'une proposition de loi référendaire par au moins un cinquième des membres du Parlement, soit au moins 185 députés et sénateurs sur un total de 925. La proposition doit respecter les conditions de fond prévues par l'article 11.
La deuxième étape est le contrôle du Conseil constitutionnel. Il dispose d'un délai d'un mois à compter de la transmission de la proposition pour vérifier que le seuil de parlementaires est atteint, que l'objet de la proposition respecte les conditions de l'article 11, qu'elle n'abroge pas une disposition promulguée depuis moins d'un an, qu'elle ne porte pas sur le même sujet qu'une proposition rejetée par référendum depuis moins de deux ans, et qu'aucune de ses dispositions n'est contraire à la Constitution.
La troisième étape est la détermination du nombre de soutiens à atteindre. Le Conseil constitutionnel précise dans sa décision le nombre de soutiens d'électeurs correspondant à un dixième des électeurs inscrits. Ce seuil représente environ 4,8 millions de personnes.
La quatrième étape est le recueil des soutiens, mis en œuvre par le ministre de l'Intérieur sous le contrôle du Conseil constitutionnel. La période de recueil dure neuf mois. Les électeurs peuvent soutenir la proposition par plusieurs modalités : en ligne sur le site dédié, via des points d'accès situés dans la commune la plus peuplée de chaque canton ou dans les consulats, ou en faisant enregistrer électroniquement un soutien présenté sur papier. Les électeurs qui ne disposent ni d'une carte nationale d'identité ni d'un passeport ne peuvent pas être identifiés directement en ligne et doivent utiliser la modalité papier.
La cinquième étape est la vérification du seuil par le Conseil constitutionnel. Si la proposition n'a pas obtenu le soutien d'au moins un dixième des électeurs inscrits, la procédure s'arrête. Si le seuil est atteint, le Conseil constitutionnel le constate.
La sixième étape est l'examen par le Parlement. Si la proposition de loi n'a pas été examinée au moins une fois par chacune des deux assemblées dans un délai de six mois à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel, le président de la République la soumet au référendum.
À ce jour, aucun référendum d'initiative partagée n'a pu être organisé. La procédure est donc connue dans ses règles, mais elle n'a pas encore produit de scrutin.
Le référendum local
Le référendum local permet aux électeurs d'une collectivité territoriale de se prononcer sur un projet de délibération ou d'acte relevant de la compétence de cette collectivité. Il est prévu par l'article 72-1 de la Constitution et organisé par le code général des collectivités territoriales.
L'initiative appartient à la collectivité. L'assemblée délibérante détermine les modalités d'organisation, fixe le jour du scrutin, convoque les électeurs et précise le projet soumis à leur approbation. Le référendum local ne peut porter que sur une question relevant de la compétence de la collectivité.
Le résultat du référendum local a une portée juridique définie par les textes. Il ne faut pas le confondre avec une simple consultation d'opinion : selon les cas, il peut lier la collectivité ou produire des effets déterminés par la loi. Les modalités précises dépendent du type de collectivité et de la délibération concernée.
Le déroulement du vote
Pour un référendum national, les électeurs sont appelés aux urnes selon les règles du code électoral. Deux bulletins de vote imprimés sur papier blanc sont mis à disposition : l'un porte la réponse « oui », l'autre la réponse « non ». Lorsque plusieurs référendums sont organisés le même jour, un bulletin unique permet de répondre à chaque question.
Une commission de recensement est instituée dans chaque département, dans chaque collectivité d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et à Paris pour les votes des Français établis hors de France. Elle recense les résultats, tranche les questions de décompte et adresse les résultats au Conseil constitutionnel.
Le recensement général des votes est effectué par le Conseil constitutionnel. Il veille à la régularité des opérations et proclame les résultats.
Pour un référendum local, l'assemblée délibérante de la collectivité organise le scrutin selon les modalités qu'elle fixe et les règles applicables.
Campagne et information
Une campagne référendaire suppose une information des électeurs et, le cas échéant, des prises de position. Les règles applicables à la campagne, au financement et aux moyens de communication dépendent du type de référendum et des textes en vigueur.
Pour le référendum d'initiative partagée, la loi du 6 décembre 2013 prévoit des sanctions pénales en cas d'enregistrement frauduleux de soutiens, de soustraction ou d'altération de données collectées, ou de reproduction de ces données. Ces dispositions visent à protéger la sincérité de la procédure.
Il est prudent de vérifier les règles applicables avant toute campagne ou communication publique relative à un référendum. Les autorités administratives et le Conseil constitutionnel publient les informations utiles.
Les effets d'un référendum
Un référendum législatif adopté conduit à l'adoption du texte soumis au vote. Un référendum constituant adopté modifie la Constitution. Un référendum local produit les effets prévus par la délibération et les textes applicables.
Un référendum rejeté met fin à la procédure engagée pour le texte concerné. Il peut aussi avoir des conséquences politiques, mais celles-ci ne relèvent pas du droit électoral.
Il faut distinguer le résultat du scrutin de ses suites administratives. La proclamation des résultats par le Conseil constitutionnel est un acte juridique. La publication du texte, son entrée en vigueur et ses modalités d'application relèvent ensuite des procédures législatives et réglementaires.
Les différences avec l'initiative citoyenne européenne
L'initiative citoyenne européenne est un mécanisme de l'Union européenne. Elle permet aux citoyens européens d'inviter la Commission européenne à proposer un acte législatif dans un domaine de sa compétence. Elle ne crée pas un référendum européen et ne se confond pas avec le référendum d'initiative partagée français.
Les modalités de l'initiative citoyenne européenne sont fixées par le droit de l'Union européenne. Les citoyens intéressés peuvent consulter le site officiel dédié pour connaître les initiatives en cours et les conditions de soutien.
Le référendum local, le référendum national et l'initiative citoyenne européenne sont donc trois instruments distincts. Ils n'ont ni la même échelle, ni les mêmes effets, ni les mêmes autorités compétentes.
Compléments
Les erreurs fréquentes
La première erreur est de confondre référendum d'initiative partagée et référendum d'initiative populaire. Le second n'existe pas en France. Le premier repose sur une initiative parlementaire soutenue par des électeurs.
La deuxième erreur est de croire qu'un référendum peut porter sur n'importe quel sujet. Les domaines sont limités par la Constitution et par la loi. Une proposition qui sort de ces domaines peut être écartée.
La troisième erreur est de confondre référendum national et référendum local. Les autorités compétentes, les procédures et les effets ne sont pas les mêmes.
La quatrième erreur est de croire que la procédure d'initiative partagée aboutit automatiquement à un référendum. Elle comporte plusieurs filtres : contrôle du Conseil constitutionnel, seuil de soutiens, examen par le Parlement.
La cinquième erreur est de négliger les délais. La procédure d'initiative partagée comporte un délai d'un mois pour le contrôle initial, neuf mois pour le recueil des soutiens et six mois pour l'examen parlementaire. Ces délais sont des éléments essentiels du mécanisme.
Questions fréquentes
Quels sont les différents types de référendum en France ?
La Constitution prévoit le référendum législatif de l'article 11, le référendum constituant de l'article 89, le référendum local de l'article 72-1 et le référendum d'initiative partagée, également fondé sur l'article 11.
Qui décide d'organiser un référendum national ?
Le référendum national de l'article 11 est convoqué par le président de la République, sur proposition du Gouvernement ou sur proposition conjointe des deux assemblées. Le référendum constituant suit la procédure de révision de l'article 89.
Le référendum d'initiative partagée a-t-il déjà été utilisé ?
À ce jour, aucun référendum d'initiative partagée n'a pu être organisé. Le mécanisme existe juridiquement, mais la procédure n'a pas encore abouti à un scrutin.
Combien de soutiens faut-il pour un référendum d'initiative partagée ?
Le seuil est d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, soit environ 4,8 millions de personnes. Le Conseil constitutionnel précise le nombre exact dans sa décision.
Combien de temps dure le recueil des soutiens ?
La période de recueil des soutiens dure neuf mois.
Que se passe-t-il si le Parlement n'examine pas la proposition ?
Si la proposition de loi n'a pas été examinée au moins une fois par chacune des deux assemblées dans un délai de six mois à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel constatant le seuil de soutiens, le président de la République la soumet au référendum.
Le référendum local peut-il porter sur n'importe quel sujet ?
Non. Il porte sur un projet de délibération ou d'acte relevant de la compétence de la collectivité territoriale concernée.
Qui proclame les résultats d'un référendum national ?
Le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations et proclame les résultats. Le recensement général des votes est effectué par le Conseil constitutionnel.
Un référendum peut-il réviser la Constitution ?
Oui, par la procédure de l'article 89. Le référendum constituant permet l'adoption d'une révision constitutionnelle. Pour un projet de révision, le président peut toutefois choisir la voie du Congrès.
Pour aller plus loin
Le contrôle du Conseil constitutionnel
Le Conseil constitutionnel occupe une place centrale dans la procédure référendaire. Pour le référendum d'initiative partagée, il vérifie la recevabilité de la proposition de loi, le respect des conditions de fond et le seuil de soutiens. Pour le référendum national, il veille à la régularité des opérations et proclame les résultats.
Ce contrôle n'est pas un simple formalisme. Il conditionne la suite de la procédure. Une proposition qui ne respecte pas les conditions de l'article 11 est écartée. Une proposition qui n'atteint pas le seuil de soutiens ne peut pas donner lieu à un référendum. Une proposition qui n'est pas examinée par le Parlement dans le délai prévu peut être soumise au peuple.
Le Conseil constitutionnel publie ses décisions et les motivations qui les accompagnent. Ces décisions permettent de comprendre l'interprétation des règles applicables. Elles sont accessibles en ligne.
Les garanties de sincérité
La sincérité du scrutin et du recueil de soutiens est une exigence essentielle. Pour le référendum d'initiative partagée, la loi du 6 décembre 2013 prévoit des sanctions pénales en cas d'enregistrement frauduleux de soutiens, de soustraction ou d'altération de données, ou de reproduction de ces données.
Ces garanties visent à éviter les manipulations et à préserver la confiance dans la procédure. Elles s'ajoutent aux contrôles exercés par le Conseil constitutionnel et par le ministère de l'Intérieur.
Pour un référendum national, les opérations de vote sont encadrées par le code électoral. Les commissions de recensement, les bureaux de vote et le Conseil constitutionnel assurent le bon déroulement du scrutin.
Le rôle des communes et des préfectures
Pour le référendum d'initiative partagée, les points d'accès au soutien sont organisés dans les communes et les consulats. L'électeur peut déposer son soutien en ligne ou se rendre dans un point d'accès. Les électeurs qui ne disposent pas d'une carte nationale d'identité ou d'un passeport doivent utiliser la modalité papier.
Pour un référendum national, les communes organisent les bureaux de vote et les opérations matérielles du scrutin. Les préfectures coordonnent l'organisation à l'échelle du département. Les commissions de recensement centralisent les résultats.
Ces relais locaux sont essentiels au bon déroulement de la consultation. Ils ne décident pas du résultat, mais ils en garantissent la régularité matérielle.
Le référendum local en pratique
Le référendum local est souvent présenté comme une consultation des habitants sur un projet concret. Il peut porter sur un projet d'aménagement, une délibération ou un acte relevant de la compétence de la collectivité.
L'assemblée délibérante fixe les modalités, le jour du scrutin et la question posée. Les électeurs de la collectivité sont appelés à se prononcer. Le résultat produit les effets prévus par les textes et par la délibération.
Il ne faut pas confondre le référendum local avec une réunion publique ou une consultation informelle. Le référendum local est une procédure juridique encadrée, avec des électeurs, un scrutin et un résultat.
Ce que le référendum ne fait pas
Le référendum ne remplace pas le Parlement pour l'ensemble de la législation. Il porte sur une question ou un texte déterminé. Il ne permet pas de gouverner par consultation permanente.
Le référendum ne permet pas non plus de contourner les règles constitutionnelles. Une proposition contraire à la Constitution est écartée. Un référendum constituant suit une procédure spécifique.
Enfin, le référendum ne garantit pas qu'un texte sera appliqué sans difficulté. L'adoption d'un texte est une étape ; sa mise en œuvre dépend ensuite des administrations, des règlements et des moyens disponibles.
Le référendum dans le débat public
Le référendum est souvent invoqué comme un moyen de faire trancher directement les électeurs sur une question controversée. Il peut renforcer la légitimité d'une décision, mais il peut aussi simplifier un débat complexe en une réponse binaire.
Cette tension explique pourquoi les conditions de recours au référendum sont encadrées. Le constituant a prévu des domaines limités, des procédures de contrôle et des seuils. L'objectif est de concilier participation directe et respect des institutions.
Les comparaisons internationales montrent que le référendum peut prendre des formes très variées selon les pays. La France a choisi un modèle spécifique, avec un rôle important du président de la République, du Parlement et du Conseil constitutionnel.
Questions pratiques complémentaires
Le référendum est-il obligatoire pour réviser la Constitution ?
Pas toujours. Pour un projet de révision, le président de la République peut choisir de soumettre le texte au Parlement réuni en Congrès, où l'adoption requiert la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Pour une proposition de révision, le référendum est obligatoire.
Peut-on organiser un référendum sur n'importe quelle loi ?
Non. Le référendum législatif porte sur les domaines limitativement énumérés par l'article 11. Une proposition qui sort de ces domaines peut être écartée.
Les étrangers peuvent-ils voter à un référendum national ?
Le référendum national est ouvert au corps électoral défini par la loi. Les conditions d'inscription et de nationalité dépendent du type de scrutin. Pour les élections locales, des règles spécifiques peuvent s'appliquer aux citoyens de l'Union européenne selon les textes.
Le référendum local est-il organisé par l'État ?
L'initiative appartient à la collectivité territoriale. L'assemblée délibérante fixe les modalités et organise le scrutin, dans le respect des règles applicables.
Les résultats sont-ils contestables ?
Les résultats d'un référendum national sont proclamés par le Conseil constitutionnel. Les contestations éventuelles relèvent des procédures prévues par les textes. Pour un référendum local, les règles de contestation dépendent du régime applicable.
Sources
- Service-Public.gouv.fr, fiche « Référendum » : https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F1964
- Vie-publique.fr, « Quels sont les différents types de référendum ? » : https://www.vie-publique.fr/fiches/23963-quels-sont-les-differents-types-de-referendum
- Vie-publique.fr, « À quoi sert un référendum ? » : https://www.vie-publique.fr/fiches/23962-quoi-sert-le-referendum-sous-la-ve-republique
- Conseil constitutionnel, « Référendum d'initiative partagée (RIP) : mode d'emploi » : https://www.conseil-constitutionnel.fr/referendum-d-initiative-partagee/referendum-d-initiative-partagee-rip-mode-d-emploi
- Légifrance, Constitution du 4 octobre 1958 : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000571356/
- Légifrance, loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000028278925
- Légifrance, code général des collectivités territoriales, articles LO1112-1 à LO1112-7 : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGISCTA000006192582
- Ministère de l'Intérieur, référendum d'initiative partagée : https://www.referendum.interieur.gouv.fr/
- Ministère chargé des collectivités locales, référendum local : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/institutions/le-referendum-local
- Union européenne, initiative citoyenne européenne : https://europa.eu/citizens-initiative/_fr